پاکستان کو 12 صوبے دینے کے لیے کیا کرنا ہو گا

اسلام آباد (دی تھرسڈے ٹائمز) — وزیر دفاع خواجہ آصف نے اتوار کو کہا کہ پاکستان میں 12 تک صوبے ہو سکتے ہیں، بشرطیکہ وہ انتظامی بنیادوں پر بنائے جائیں، زبان، نسل یا جماعت کی بنیاد پر نہیں۔ اسی دن وفاقی اتحاد کی شراکت دار متحدہ قومی موومنٹ پاکستان نے سندھ میں نئے انتظامی یونٹس کا مطالبہ دہرایا اور 29 نومبر کو کراچی میں مارچ کا اعلان کیا۔ یہ خیال جولائی سے گردش میں ہے، جب وزیر داخلہ محسن نقوی نے کہا تھا کہ موجودہ نظام ناکام ہو چکا ہے اور اسے ازسرنو ترتیب دینے کی ضرورت ہے، اور بعد میں وزیر منصوبہ بندی احسن اقبال نے 12 سے 15 صوبوں کی تجویز دی۔ کوئی منصوبہ یا بل شائع نہیں کیا گیا۔ لیکن بحث بار بار لوٹ آتی ہے، اس لیے یہ واضح کرنا مفید ہے کہ کسی بھی نئے نقشے کو کن مراحل سے گزرنا ہو گا: ایک بلند آئینی شرط، صوبوں کی برابری پر قائم سینیٹ، رقم کو چار حصوں میں بانٹنے والا مالیاتی فارمولا، اور ایک ایسا صوبہ جو پہلے ہی انکار کر چکا ہے۔

یہ خیال بار بار کیوں لوٹ آتا ہے

چھوٹے صوبوں کی دلیل حجم سے شروع ہوتی ہے۔ 2023 کی مردم شماری میں پاکستان کی آبادی 24 کروڑ 15 لاکھ شمار ہوئی۔ صرف پنجاب میں 12 کروڑ 77 لاکھ لوگ ہیں، جو جاپان سے زیادہ ہیں۔ سندھ کی آبادی 5 کروڑ 57 لاکھ ہے، جو یورپ کے بیشتر ممالک سے زیادہ ہے، اور خیبر پختونخوا کی 4 کروڑ 9 لاکھ۔ صرف بلوچستان، جس کے 1 کروڑ 49 لاکھ لوگ ملک کے تقریباً نصف رقبے پر پھیلے ہیں، اس حجم کا ہے جسے بہت سی وفاقی ریاستیں ایک صوبہ تسلیم کریں گی۔

نئے صوبوں کے حامیوں کا کہنا ہے کہ لاہور میں بیٹھا وزیر اعلیٰ راجن پور کو اتنی اچھی طرح نہیں چلا سکتا جتنا اس کے قریب کوئی، اور جنوبی پنجاب، ہزارہ یا شہری سندھ کے لوگ دور دراز دارالحکومتوں میں ہونے والے فیصلوں کا بہت لمبا انتظار کرتے ہیں۔ خواجہ آصف نے یہ شکایت پیسے اور اختیار کے حوالے سے بیان کی۔ ان کا کہنا تھا کہ وفاقی حکومت کی منتقل کردہ رقوم صوبائی حکومتوں کی صوابدید پر رہتی ہیں، چاہے وہ مقامی اداروں کے لیے ہوں، جو اپنے بجٹ اور اختیار کے لیے اب بھی صوبوں پر منحصر ہیں۔

بین الاقوامی معیار کے مطابق پاکستان کے صوبے غیر معمولی طور پر بڑے ہیں۔

اس موازنے کی حدود ہیں۔ ترکی کے صوبے زیادہ تر انقرہ سے چلائے جاتے ہیں، جبکہ پاکستان کے صوبوں کے پاس 2010 کی 18ویں ترمیم2010 کی آئینی ترمیم جس نے تعلیم سے صحت تک بہت سے اختیارات وفاقی حکومت سے صوبوں کو منتقل کیے اور محصولات میں ان کا حصہ مضبوط کیا۔ کے بعد سے وسیع اختیارات ہیں۔ لیکن حجم یہ واضح کرتا ہے کہ اس خیال کو مختلف جماعتوں میں حمایت کیوں حاصل ہے۔

آئین کی شرط

پاکستان کے صوبوں میں تبدیلی کابینہ کے فیصلے، آرڈیننس یا ریفرنڈم کا معاملہ نہیں۔ آئین کا آرٹیکل 1 صوبوں کے نام بتاتا ہے، اس لیے ایک صوبے کے اضافے کا مطلب آئین میں ترمیم ہے۔ آرٹیکل 239 کے تحت ترمیم کے لیے پارلیمنٹ کے ہر ایوان کی کل رکنیت کے دو تہائی ووٹ درکار ہیں۔ پھر سب سے اہم شق آتی ہے۔ آرٹیکل 239(4)وہ شق جس کے مطابق کسی صوبے کی حدود بدلنے والی آئینی ترمیم صدر کو منظوری کے لیے نہیں بھیجی جا سکتی جب تک اس صوبے کی اپنی اسمبلی اسے کل رکنیت کی دو تہائی اکثریت سے منظور نہ کر لے۔ کہتا ہے کہ کسی صوبے کی حدود بدلنے والی ترمیم صدر کو نہیں بھیجی جا سکتی جب تک اس صوبے کی اسمبلی بھی اسے اپنی کل رکنیت کی دو تہائی اکثریت سے منظور نہ کر لے۔

تیسرا مرحلہ وہ ہے جس نے ماضی کی ہر کوشش کو روکا ہے۔ یہ ہر صوبے کو اپنی تقسیم پر ویٹو دیتا ہے۔ اس سال کچھ رپورٹس میں ملک گیر ریفرنڈم کی بات کی گئی۔ ریفرنڈم یہ دکھا سکتا ہے کہ عوام کیا سوچتے ہیں، لیکن وہ ان ووٹوں کی جگہ نہیں لے سکتا۔ نہ ہی پارلیمنٹ میں سادہ اکثریت، چاہے حکومتی اتحاد کتنا ہی بڑا ہو۔

پہلے کیا کوشش ہو چکی ہے

خواجہ آصف نے خود تاریخ کی طرف اشارہ کیا۔ 1955 میں ون یونٹ1955 کا منصوبہ جس نے مشرقی پاکستان کے توازن کے لیے مغربی پاکستان کے صوبوں اور ریاستوں کو ایک صوبے میں ضم کر دیا۔ اسے 1970 میں ختم کر دیا گیا۔ اسکیم کے تحت مغربی پاکستان کے صوبوں اور ریاستوں کو ایک صوبے میں ضم کر دیا گیا۔ اس تجربے نے چھوٹے صوبوں میں ناراضی پیدا کی اور 1970 میں اسے ختم کر دیا گیا، جب چاروں صوبے بحال ہوئے اور سابق ریاست بہاولپور کو پنجاب میں شامل کر دیا گیا۔ یہ یاد آج بھی سندھ اور بلوچستان میں کسی بھی نئے نقشے پر شکوک کو جنم دیتی ہے۔

پاکستان نئے صوبے کے سب سے قریب 2012 اور 2013 میں پہنچا۔ 9 مئی 2012 کو پنجاب اسمبلی نے حکومت اور اپوزیشن دونوں کی حمایت سے دو قراردادیں منظور کیں، ایک بہاولپور کو صوبے کے طور پر بحال کرنے کے لیے اور ایک جنوبی پنجاب میں نئے صوبے کے لیے۔ پھر ایک پارلیمانی کمیشن نے بہاولپور جنوبی پنجاب نامی ایک صوبے کے لیے آئینی ترمیم کا مسودہ تیار کیا، جس میں ملتان، بہاولپور اور ڈیرہ غازی خان ڈویژن اور بھکر اور میانوالی کے اضلاع شامل تھے۔ سینیٹ نے مارچ 2013 میں اسے دو تہائی اکثریت سے منظور کیا۔ یہ اس سے آگے نہیں بڑھا۔ اس وقت کی حکومت کے پاس قومی اسمبلی میں دو تہائی اکثریت نہیں تھی، اور پنجاب اسمبلی کی بڑی جماعت نے کمیشن کا منصوبہ مسترد کر دیا۔ بعد کی حکومتوں نے اس کے بجائے جنوبی پنجاب سیکرٹریٹ بنایا، جو صوبہ نہیں بلکہ ایک انتظامی دفتر ہے۔

واحد کامیاب تبدیلی الٹی سمت میں ہوئی۔ 2018 میں 25ویں ترمیم2018 کی آئینی ترمیم جس نے وفاق کے زیر انتظام قبائلی علاقوں کو خیبر پختونخوا میں ضم کیا۔ نے سابق قبائلی علاقوں کو خیبر پختونخوا میں ضم کیا، اور صوبائی اسمبلی نے آرٹیکل 239(4) کے تقاضے کے مطابق اس کی منظوری دی۔ یہ دکھاتا ہے کہ جب بڑی جماعتیں اور متاثرہ صوبہ متفق ہوں تو طریقہ کار کام کر سکتا ہے۔ یہ بھی دکھاتا ہے کہ ایسا اتفاق کتنا نایاب ہے۔

سندھ پہلے ہی انکار کر چکا ہے

سندھ میں یہ اتفاق موجود نہیں۔ 4 ستمبر کو سندھ اسمبلی نے صوبے کی تقسیم یا نئے انتظامی یونٹس بنانے کی کسی بھی کوشش کو مسترد کرنے کی قرارداد منظور کی، اور کہا کہ اسے صدر، وزیر اعظم اور پارلیمنٹ کے پریزائیڈنگ افسران کو بھیجا جائے۔ ایم کیو ایم پاکستان نے اجلاس کا بائیکاٹ کیا۔ سندھ میں حکمران پاکستان پیپلز پارٹی کے پاس ایوان میں اکیلے دو تہائی اکثریت ہے، جو آرٹیکل 239(4) کے تحت صوبے کی حدود میں کسی بھی تبدیلی کو روکنے کے لیے کافی ہے۔ وزیر اعلیٰ مراد علی شاہ کہہ چکے ہیں کہ “سندھ کی جغرافیائی وحدت پر کوئی سمجھوتہ نہیں” ہو گا، اور پارٹی چیئرمین بلاول بھٹو زرداری نے گزشتہ ماہ کہا کہ اسمبلی نے اس معاملے پر “فل اسٹاپ” لگا دیا ہے۔

وزیر اعلیٰ نے ایک قابل ذکر فرق واضح کیا ہے۔ انہوں نے کہا ہے کہ انہیں بہتر حکمرانی کے لیے ڈویژنوں اور اضلاع جیسے مزید انتظامی یونٹس پر کوئی اعتراض نہیں، لیکن اپنی اسمبلیوں، سربراہوں اور وسیع اختیارات والے یونٹس دراصل نئے صوبے ہوں گے۔ ایم کیو ایم پاکستان اپنی طرف سے اصرار کرتی ہے کہ اس کا مطالبہ انتظامی ہے، نسلی نہیں۔ ہر فریق دوسرے کے نقشے پر شک کرتا ہے۔

سینیٹ کا حساب

چھوٹے صوبوں کی مزاحمت کی وجہ صرف شناخت نہیں۔ یہ حساب ہے۔ سینیٹ ہر صوبے کو آبادی سے قطع نظر یکساں 23 نشستیں دیتی ہے، اور اسلام آباد کی چار ہیں، یوں کل 96۔ یہ برابری قومی اسمبلی میں پنجاب کے وزن کے خلاف چھوٹے صوبوں کا سب سے بڑا تحفظ ہے، جہاں نشستیں آبادی کے حساب سے ملتی ہیں۔ پاکستان کی آبادی کا تقریباً 53 فیصد پنجاب میں ہے لیکن سینیٹ میں اس کا حصہ صرف 24 فیصد ہے۔

اس سال میڈیا رپورٹس میں ایک ممکنہ خاکہ بیان کیا گیا: پنجاب کو چار صوبوں میں، خیبر پختونخوا اور بلوچستان کو تین تین میں، اور سندھ کو دو میں تقسیم کیا جائے۔ حکومت نے ایسا کوئی منصوبہ شائع نہیں کیا۔ لیکن اگر ہر صوبے کے لیے سینیٹ کی یکساں نشستوں کے ساتھ اسے اپنایا جائے تو آج کے پنجاب کے علاقوں کے پاس صوبائی نشستوں کا ایک تہائی ہو گا۔ سندھ کا حصہ ایک چوتھائی سے گر کر چھٹا حصہ رہ جائے گا۔

23، 23 سینیٹرز والے بارہ صوبوں کا مطلب 280 ارکان کا ایوان ہو گا، یا سینیٹ کے انتخاب کے طریقے کی نئی تشکیل۔ ہر نئے صوبے کو اپنی اسمبلی اور ہائی کورٹ چاہیے ہو گی، اور حلقوں کی نئی حد بندی کرنی ہو گی۔ اس سب کے لیے اوپر بیان کردہ دو تہائی اکثریت درکار ہو گی۔

پیسہ

دوسرا فارمولا جو نئے صوبے توڑ دیں گے وہ این ایف سی ایوارڈنیشنل فنانس کمیشن ایوارڈ، جو طے کرتا ہے کہ وفاقی ٹیکس محصولات وفاقی حکومت اور صوبوں کے درمیان، اور صوبوں کے آپس میں، کیسے تقسیم ہوں۔ ہے۔ 2009 میں طے پانے والے ساتویں ایوارڈ کے تحت صوبوں کو وفاقی ٹیکسوں کے قابل تقسیم پول کا 57.5 فیصد ملتا ہے۔ یہ حصہ ایک فارمولے کے تحت ان میں تقسیم ہوتا ہے جس میں آبادی کا وزن 82 فیصد ہے، اور باقی غربت، محصولات اور آبادی کی معکوس کثافت پر مشتمل ہے۔

نئے صوبوں کو نئے ایوارڈ کی ضرورت ہو گی، اور نئے ایوارڈ پر اتفاق مشکل ہوتا ہے۔ ساتواں ایوارڈ ایک دہائی سے زیادہ عرصے سے نافذ ہے کیونکہ وفاق اور صوبے آٹھویں پر متفق نہیں ہو سکے۔ پیسے کی کمی کا شکار وفاقی حکومت فارمولے پر نظرثانی چاہتی ہے۔ صوبوں کا اضافہ اس سودے کے ہر حصے کو ایک ساتھ دوبارہ کھول دے گا، نئے دارالحکومتوں، سیکرٹریٹس، اسمبلیوں اور عدالتوں کی لاگت سمیت۔

میز پر موجود دوسرا راستہ

احسن اقبال نے نئے صوبوں کا ایک متبادل پیش کیا ہے: تقریباً 160 اضلاع میں بااختیار حکومتیں۔ خواجہ آصف کی شکایت بھی اسی طرف اشارہ کرتی ہے۔ آئین پہلے ہی آرٹیکل 140Aوہ آئینی شق جس کے تحت ہر صوبے پر منتخب مقامی حکومتیں قائم کرنا اور انہیں سیاسی، انتظامی اور مالیاتی ذمہ داری اور اختیار دینا لازم ہے۔ کے تحت ہر صوبے سے تقاضا کرتا ہے کہ وہ مقامی حکومتیں قائم کرے اور انہیں سیاسی، انتظامی اور مالیاتی اختیار دے۔ عملی طور پر انہیں اکثر معطل کیا گیا، تاخیر کا شکار کیا گیا یا فنڈز سے محروم رکھا گیا۔

اس راستے کے لیے کسی اسمبلی میں دو تہائی اکثریت کی ضرورت نہیں۔ اس کے لیے ضروری ہے کہ صوبائی حکومتیں اضلاع اور شہروں کو پیسہ اور اختیار دیں، جس کی ضمانت ایسے صوبائی فنانس ایوارڈز دیں جنہیں مرضی سے واپس نہ لیا جا سکے۔ یہ اپنی جگہ مشکل ہے، کیونکہ یہ صوبائی رہنماؤں سے اختیار بانٹنے کا تقاضا کرتا ہے۔ لیکن اس میں کوئی سرحد دوبارہ نہیں کھینچی جاتی، اور خود ایم کیو ایم پاکستان نے آنے والے بلدیاتی انتخابات کو اپنی اولین ترجیحات میں شامل کیا ہے۔

کن باتوں پر نظر رکھیں

تین چیزیں دکھائیں گی کہ کیا بحث کا یہ دور پچھلے سے آگے جائے گا۔ پہلی یہ کہ کیا کوئی جماعت نقشے کے ساتھ آئینی ترمیم پیش کرتی ہے۔ دوسری 29 نومبر کو ایم کیو ایم پاکستان کا مارچ اور پیپلز پارٹی کا ردعمل ہے، جس سے پتا چلے گا کہ معاملہ کراچی کی سڑکوں پر لڑائی بنتا ہے یا ٹی وی اسٹوڈیوز تک محدود رہتا ہے۔ تیسری یہ کہ بلدیاتی حکومت کا کیا ہوتا ہے۔ اگر پنجاب اور سندھ وقت پر بلدیاتی انتخابات کراتے ہیں اور منتخب کونسلوں کو حقیقی بجٹ دیتے ہیں تو نئے صوبوں کی دلیل کا بڑا حصہ دوسرے ذرائع سے پورا ہو چکا ہو گا۔

بنیادی مسئلہ حقیقی ہے۔ 4 کروڑ، 5 کروڑ 50 لاکھ اور 12 کروڑ 80 لاکھ آبادی والے صوبوں کو ایک دارالحکومت سے چلانا مشکل ہے، اور ان کے دور دراز کونوں کے شہری یہ محسوس کرتے ہیں۔ لیکن آئین اس طرح لکھا گیا کہ کسی صوبے کو اس کی اپنی رضامندی کے بغیر تقسیم نہ کیا جا سکے، اور یہ تحفظ ون یونٹ سے ملنے والے اسباق میں سے ایک تھا۔ جو منصوبہ اسے نظر انداز کرے گا وہ وہیں رک جائے گا جہاں 2013 میں بہاولپور جنوبی پنجاب بل رکا تھا۔ جو منصوبہ اس کا احترام کرے گا اسے نقشے سے نہیں بلکہ اتفاق رائے سے شروع کرنا ہو گا۔